O Termo de Referência — TR — transforma a solução escolhida no planejamento em uma contratação executável.
Ele precisa explicar:
- o que será contratado;
- por que;
- como será executado;
- como será medido;
- como será pago;
- como o fornecedor será selecionado;
- como o contrato será gerido;
- quanto a contratação pode custar.
Segundo o TCU, o TR é produzido na fase de planejamento para especificar o objeto escolhido para atender à necessidade da Administração, inclusive em contratações diretas.
Um TR ruim pode gerar:
- propostas incomparáveis;
- restrição de competição;
- preço inadequado;
- atraso;
- disputa;
- aditivo;
- medição subjetiva;
- pagamento sem evidência;
- fiscalização inviável.
ETP e TR
ETP
Compara alternativas e demonstra a viabilidade da melhor solução.
TR
Detalha a solução escolhida para a contratação.
O TR deve estar fundamentado no ETP quando este for aplicável.
Não deve contradizer:
- necessidade;
- quantidades;
- solução;
- parcelamento;
- resultados;
- riscos;
- providências.
A definição legal
O art. 6º, XXIII, da Lei nº 14.133/2021 define o Termo de Referência como documento necessário para contratação de bens e serviços e relaciona parâmetros e elementos descritivos.
Entre eles:
- definição do objeto;
- fundamentação;
- descrição da solução;
- requisitos;
- modelo de execução;
- modelo de gestão;
- critérios de medição e pagamento;
- forma e critérios de seleção;
- estimativas do valor;
- adequação orçamentária.
A regulamentação aplicável detalha a elaboração.
O TR não é uma colagem
Fontes que podem apoiar:
- ETP;
- modelos da AGU;
- contratações anteriores;
- normas;
- mercado;
- catálogos;
- pareceres;
- manuais.
Mas o documento precisa ser coerente como um todo.
Copiar partes de contratos diferentes pode criar:
- prazos incompatíveis;
- critérios contraditórios;
- obrigações duplicadas;
- objeto impossível;
- regime inadequado.
Definição do objeto
A definição deve informar:
- natureza;
- quantidade;
- prazo;
- possibilidade de prorrogação;
- local;
- unidade;
- escopo;
- resultado;
- características essenciais.
Evite objeto excessivamente genérico.
Evite também especificação tão fechada que restrinja o mercado sem justificativa.
Objeto comum ou especial
A classificação influencia:
- modalidade;
- julgamento;
- especificação;
- prova;
- negociação;
- gestão.
Bem ou serviço comum é aquele cujos padrões de desempenho e qualidade podem ser objetivamente definidos por especificações usuais de mercado, conforme a Lei nº 14.133.
Não classifique como comum apenas para simplificar o procedimento.
Fundamentação da contratação
O TR deve relacionar:
- necessidade;
- ETP;
- planejamento;
- interesse público;
- resultado;
- justificativa;
- solução.
A fundamentação não precisa reproduzir integralmente o ETP.
Pode referenciar seus elementos relevantes.
Descrição da solução como um todo
Inclua o ciclo necessário para o resultado:
- fornecimento;
- implantação;
- integração;
- treinamento;
- garantia;
- manutenção;
- suporte;
- transição;
- descarte;
- documentação;
- saída.
Comprar apenas o bem pode não resolver a necessidade se instalação e suporte forem indispensáveis.
Requisitos da contratação
Podem abranger:
- desempenho;
- qualidade;
- segurança;
- acessibilidade;
- sustentabilidade;
- experiência;
- licenças;
- certificações;
- equipe;
- tecnologia;
- interoperabilidade;
- continuidade;
- privacidade;
- integridade;
- subcontratação.
Todo requisito deve possuir:
- finalidade;
- proporcionalidade;
- forma de comprovação;
- momento de verificação;
- consequência.
Requisito obrigatório e critério de julgamento
Não confunda:
Obrigatório
Condição mínima.
Pontuável
Elemento que diferencia propostas.
Condição de execução
Obrigação após contratação.
Exigir tudo na habilitação pode restringir indevidamente.
Marca e modelo
A indicação de marca pode ser admitida nas hipóteses legais e mediante justificativa.
Possíveis contextos:
- padronização;
- compatibilidade;
- referência;
- solução exclusiva;
- descrição do padrão.
Quando a marca for referência, deixe clara a possibilidade de equivalente conforme a regra aplicável.
Amostra, exame e prova de conceito
A Lei nº 14.133 permite, em condições definidas, amostra, exame de conformidade e prova de conceito.
O TR e o edital devem esclarecer:
- quem será testado;
- momento;
- prazo;
- ambiente;
- critérios;
- roteiro;
- avaliadores;
- custo;
- resultado;
- recurso;
- descarte;
- confidencialidade.
Um teste sem critério objetivo pode comprometer a isonomia.
Sustentabilidade
Requisitos podem incluir:
- eficiência;
- durabilidade;
- reparabilidade;
- origem;
- resíduos;
- logística reversa;
- emissão;
- trabalho digno;
- acessibilidade.
A exigência deve ser:
- pertinente;
- comprovável;
- proporcional;
- compatível com o mercado.
Modelo de execução
Define como o objeto será realizado.
Elementos:
- início;
- etapas;
- cronograma;
- locais;
- horários;
- recursos;
- entregáveis;
- comunicação;
- dependências;
- responsabilidades;
- transição;
- aceite;
- encerramento.
Prazo de execução e vigência
Prazo de execução
Período para realizar a prestação.
Vigência
Período de validade do contrato.
Podem ser diferentes.
O documento precisa indicar:
- início;
- marcos;
- condições;
- prorrogação;
- suspensão;
- mobilização;
- desmobilização.
Obrigações da Administração
Exemplos:
- fornecer acesso;
- disponibilizar dados;
- designar gestores;
- aprovar;
- receber;
- comunicar;
- pagar;
- preservar condições;
- fiscalizar.
O fornecedor não pode ser responsabilizado por atraso causado exclusivamente por providência da Administração sem análise.
Obrigações do contratado
- executar;
- manter habilitação;
- comunicar;
- corrigir;
- proteger dados;
- cumprir segurança;
- gerir equipe;
- entregar evidência;
- cooperar;
- substituir;
- garantir;
- desmobilizar.
Evite obrigações genéricas impossíveis de medir.
Subcontratação
Defina:
- permitida;
- proibida;
- limitada;
- atividades;
- autorização;
- requisitos;
- responsabilidade;
- documentos;
- monitoramento.
A subcontratação não deve descaracterizar o objeto ou transferir responsabilidade sem controle.
Modelo de gestão do contrato
Deve organizar:
- gestor;
- fiscais;
- preposto;
- comunicação;
- reuniões;
- registros;
- ocorrências;
- alterações;
- riscos;
- escalonamento;
- sanções;
- encerramento.
Gestor e fiscais
As funções devem ser compatíveis com:
- objeto;
- volume;
- local;
- complexidade;
- conhecimento;
- segregação.
O ETP deve antecipar necessidade de capacitação e estrutura.
Comunicação
Defina canais oficiais para:
- ordem;
- chamado;
- notificação;
- incidente;
- aceite;
- alteração;
- reunião.
Mensagens informais não devem substituir registros necessários.
Critérios de medição
A medição deve responder:
- o que foi entregue?
- em qual quantidade?
- com qual qualidade?
- em qual prazo?
- com qual evidência?
- quem valida?
- que tolerância existe?
- qual efeito da falha?
Serviços por resultado
Quando possível, medir:
- disponibilidade;
- solução;
- atendimento;
- entrega;
- desempenho;
- resultado.
Horas e postos podem ser necessários em alguns modelos, mas não demonstram sozinhos valor entregue.
Instrumento de Medição de Resultado
Pode estruturar indicadores, níveis, descontos ou ajustes.
Cuidados:
- fórmula;
- fonte;
- baseline;
- controle;
- causalidade;
- materialidade;
- limite;
- contestação.
Critérios de pagamento
Defina:
- evento;
- documento;
- medição;
- aceite;
- prazo;
- retenção;
- glosa;
- reajuste;
- antecipação;
- condição;
- correção;
- tributos.
Pagamento deve estar conectado a prestação comprovada.
Glosa
Não deve ser punição automática.
Precisa ter:
- fundamento;
- cálculo;
- evidência;
- contraditório quando aplicável;
- distinção de sanção;
- proporcionalidade.
Reajuste, repactuação e revisão
São institutos distintos.
O TR e o contrato devem prever o tratamento adequado ao objeto e à legislação.
Evite utilizar os termos como sinônimos.
Forma e critérios de seleção
Defina:
- modalidade;
- critério de julgamento;
- modo de disputa;
- qualificação;
- aceitabilidade;
- técnica;
- preço;
- benefício;
- desempate;
- negociação;
- amostra.
A escolha precisa estar alinhada à natureza do objeto.
Habilitação
Exija apenas o necessário e permitido:
- jurídica;
- técnica;
- fiscal;
- social;
- trabalhista;
- econômico-financeira.
A qualificação técnica deve guardar relação com parcelas relevantes.
Critério de menor preço
Funciona quando:
- objeto é comparável;
- requisitos são suficientes;
- qualidade mínima é verificável;
- execução é controlável.
Menor preço sem especificação e gestão pode produzir contratação ruim.
Maior desconto
Defina:
- tabela;
- referência;
- itens;
- atualização;
- abrangência;
- preço máximo;
- controle.
Técnica e preço
Adequado nas hipóteses legais em que qualidade técnica possui relevância e precisa ser pontuada.
Critérios devem ser:
- objetivos;
- proporcionais;
- vinculados;
- verificáveis.
Estimativa do valor
Deve possuir:
- pesquisa;
- fontes;
- data;
- memória;
- quantidades;
- método;
- tratamento de outliers;
- documentos;
- sigilo quando cabível.
Pesquisa de preços
No âmbito federal abrangido, a IN SEGES/ME nº 65/2021 disciplina procedimentos para bens e serviços em geral.
Fontes podem incluir:
- sistemas oficiais;
- contratações similares;
- mídia especializada;
- fornecedores;
- bases;
- notas.
A pesquisa deve analisar comparabilidade.
Adequação orçamentária
Verifique:
- disponibilidade;
- classificação;
- exercício;
- cronograma;
- continuidade;
- estimativa;
- planejamento.
Parcelamento e lotes
O TR implementa a decisão do ETP.
Defina:
- lotes;
- itens;
- adjudicação;
- quantitativos;
- compatibilidade;
- responsabilidade;
- restrições.
Matriz de riscos
Quando aplicável, conecte:
- evento;
- causa;
- parte;
- prevenção;
- impacto;
- resposta;
- consequência.
O TR, edital, contrato e matriz precisam ser coerentes.
Proteção de dados
Quando houver dados pessoais:
- papéis;
- finalidade;
- acesso;
- segurança;
- incidente;
- suboperadores;
- retenção;
- transferência;
- exclusão.
Não copie cláusula de LGPD sem mapear o tratamento.
Segurança da informação
Para TIC ou serviços com acesso:
- identidade;
- perfis;
- criptografia;
- logs;
- vulnerabilidades;
- continuidade;
- incidentes;
- dados;
- testes;
- saída.
Transição e offboarding
Defina:
- migração;
- assistência;
- dados;
- conhecimento;
- ativos;
- acessos;
- continuidade;
- prazo;
- aceite;
- eliminação.
Sanções
O TR pode apoiar a definição de obrigações e consequências, mas a aplicação segue a Lei, o edital, o contrato e o processo administrativo.
Não confunda:
- glosa;
- indenização;
- sanção;
- correção;
- rescisão.
Contratação direta
O TCU destaca que o TR também se aplica a contratações diretas de bens e serviços, conforme as regras e exceções pertinentes.
Dispensa ou inexigibilidade não elimina a necessidade de definir o objeto e a execução.
Uso de modelos
A AGU e a SEGES mantêm modelos atualizados para diferentes objetos.
Boas práticas:
- utilizar versão atual;
- manter notas;
- revisar opções;
- justificar alterações;
- excluir instruções internas;
- verificar coerência;
- submeter à análise competente.
A AGU alerta que modelos antigos arquivados não devem ser usados em novos processos.
TR Digital
O sistema pode apoiar:
- padronização;
- dados;
- versionamento;
- referência;
- aprovação;
- transparência.
Não substitui análise técnica.
Controle de qualidade
Antes de publicar, faça revisão cruzada:
- ETP versus TR;
- TR versus edital;
- edital versus contrato;
- quantidade versus orçamento;
- SLA versus medição;
- requisito versus habilitação;
- risco versus cláusula;
- cronograma versus vigência.
Perguntas de validação
- o objeto é compreensível?
- fornecedores conseguem precificar?
- a Administração consegue medir?
- o gestor consegue fiscalizar?
- o pagamento tem evidência?
- requisitos são proporcionais?
- critérios são objetivos?
- a saída é possível?
- existem contradições?
- o modelo está atualizado?
Indicadores de qualidade do TR
- pedidos de esclarecimento;
- impugnações;
- propostas desclassificadas;
- licitação deserta;
- sobrepreço;
- aditivos;
- atrasos;
- divergências;
- glosas;
- disputas;
- desempenho;
- retrabalho no planejamento.
Caso prático: contratação de service desk
O TR inicial exige "atendimento de alta qualidade".
A equipe revisa:
- canais;
- horários;
- níveis de criticidade;
- tempos;
- resolução;
- base de conhecimento;
- segurança;
- equipe;
- medição;
- transição.
A qualidade passa a ser verificável.
Erros comuns
- copiar modelo sem adaptar;
- objeto genérico;
- requisito sem finalidade;
- habilitação excessiva;
- SLA sem fonte;
- pagamento por presença;
- glosa como sanção;
- pesquisa sem comparabilidade;
- TR contradizendo ETP;
- saída não planejada.
Como a CapturaMe se conecta a esse cenário
A CapturaMe pode estruturar o TR a partir do ETP, reutilizando necessidade, solução, quantidade, riscos e resultados.
A plataforma também pode controlar versões, aprovações e coerência entre planejamento, seleção e contrato.
Conclusão
O Termo de Referência é a arquitetura operacional da contratação.
Ele precisa ser claro para o mercado, executável pelo contratado e fiscalizável pela Administração. Um bom TR não é o mais extenso: é o que transforma necessidade em obrigação objetiva, medição confiável e resultado público.
Conheça a CapturaMe para o setor público
Perguntas frequentes
TR é usado apenas no pregão?
Não. Na Lei nº 14.133, sua função está ligada à contratação de bens e serviços, não apenas à modalidade pregão.
TR é obrigatório em contratação direta?
Em regra, integra o planejamento de bens e serviços, observadas as hipóteses e normas aplicáveis.
Posso usar modelo da AGU?
Sim, como referência, utilizando a versão atual e adaptando ao caso.
ETP precisa vir antes?
Quando aplicável, o ETP fundamenta a solução que será especificada no TR.
Como evitar restrição de competição?
Exija apenas requisitos necessários, proporcionais e justificáveis.
O TR deve explicar pagamento?
Sim. Critérios de medição e pagamento são elementos centrais.
